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Wise Coastal Practices for Sustainable Human Development Forum
Posted By: Gillian Cambers
Date: Friday, 30 April 1999, at 1:13 a.m.
Key words: construction setbacks, political policies, regulatory control.
DESCRIPTION: Since the advent of tourism in the Caribbean islands in the 1960's, new developments, particularly those related to tourism, have been placed as close to the active beach zone (the high water mark) as possible. The idea being that tourists prefer to be as close to the water as possible.
This practice has led to increased beach erosion, the construction of extensive sea defence structures - seawalls, groynes (jetties), offshore breakwaters - all of which necessitate considerable expense, and many of which have failed in their goal, namely to conserve and enhance beaches.
Since 1996, physical planning agencies in Anguilla, Antigua-Barbuda, Nevis and St. Lucia have attempted to define 'safe' construction setbacks for development behind beaches using a common methodology. In Anguilla, these 'safe' setbacks have been implemented since 1996 on an informal basis, i.e. they are being used by the planning agency but without the benefit of legislation.
STATUS: This wise practice (wp) is in the preliminary phase of implementation in Anguilla. The nature of this wp is such that full evaluation can only be undertaken after a period of at least 10 years.
DISCUSSION: This discussion focuses on some of the wp characteristics listed during the initial phase of the electronic discussion group.
LONG TERM BENEFIT: Over a minimum period of 10-20 years, it is likely that more beaches will still exist than would be the case if the wp had not been implemented. This will benefit most people on the island: beach users (island residents and tourists), coastal property owners, fishermen, persons dependent on tourism e.g. vendors, water sports operators. In the short term some developers may have to pay more - to buy additional land to accommodate the 'safe' setbacks - although this cost should be offset in the long term as the need for sea defence structures is reduced. INDICATOR: Comparison of the permitted setbacks, the rate of beach changes, the number of sea defences constructed in the 10 year periods before and after 1996 may provide some verification of this wp, although beach erosion is so complex that there will inevitably be elements of subjectivity.
CAPACITY BUILDING AND INSTITUTIONAL STRENGTHENING: During the design and implementation phases of this wp, government officers from physical planning agencies will become knowledgeable about the interaction between beach dynamics and planning concepts (physical, social, economic). During the design phase and especially the implementation phase, this information can then be transferred to user groups such as coastal communities, coastal land owners and developers.
SUSTAINABILITY: The wp will ensure that more beaches remain available for future generations. The design of the wp was a project activity, full involvement of the government agencies in this phase will ensure implementation of the wp beyond the project timeframe. In Anguilla the need to have the 'safe' setbacks legislated is necessary for true sustainability.
TRANSFERABILITY: This wp was started in Anguilla, the methodology has been transferred to other islands - Antigua-Barbuda, Nevis and St. Lucia, with some necessary adaptations to take account of differences in coastal topography, land ownership customs. Antigua-Barbuda and Nevis are in the preliminary stages of implementation - the new setbacks are being included in their land use plans. Whether the wp can be transferred to small islands in other seas/oceans beyond the Caribbean remains to be tested.
CONSENSUS BUILDING: The wp does benefit a majority of the stakeholder groups: beach users (residents and tourists), coastal land owners, developers. Some developers may oppose the wp, since the benefits are long term. In Anguilla, special modifications had to be made to the methodology to accommodate small scale land owners with small parcels of coastal land so as to ensure their parcels were still worth developing. Whether this modification negates the benefit of the wp at these sites can only be determined in the long term.
PARTICIPATORY PROCESS: The design of safe setbacks in Anguilla did not involve all the stakeholder groups. An attempt was made in Antigua-Barbuda to remedy this by holding public consultations. The implementation of the wp in Anguilla is involving all stakeholder groups - landowners, coastal communities, developers, tourism associations etc. One aspect that has emerged is the need for consistency and transparency in implementation. There has to be one rule for all and here there are often conflicts with the political process which in many of these small islands gives preferences to large developers with considerable job creation potential.
EFFECTIVE AND EFFICIENT COMMUNICATION PROCESS: This was inadequate during the design phase in Anguilla, it is gradually being undertaken during the implementation process. However, even in Antigua-Barbuda where an attempt was made to have effective communication during the design phase, we probably reached less than 5% of the affected population. INDICATOR: What percentage of the affected population were involved in the communication process.
CULTURALLY RESPECTFUL: Land is very highly valued by islanders partly because of its short supply. The concept of planning and placing restrictions on landowners is often deeply resented. Thus this wp challenges traditional practices. Here the need for consistency in implementation is also important.
GENDER AND SENSITIVITY ISSUES: A sensitivity issue here is related to conflicts between local residents and overseas developers. The latter group often receive preferences which could include relaxation of setback guidelines because of their power and job creation potential.
DOCUMENTATION: The methodology for setback design has been fully documented. It is too early to document the implementation phase.
EVALUATION: It is too early to evaluate whether this is an effective wp, a preliminary evaluation may be undertaken in Anguilla in 1999-2000.
GENERAL DISCUSSION: When comparing this wp against the list of wp characteristics, one of the main points that emerged was that the characteristics were so general that this particular wp fulfilled most characteristics to some extent. There was also a considerable degree of subjectivity. It may be necessary to use a simple scale from 1-3 to evaluate the degree of fulfilment, although this would not solve the subjectivity problem. The question arises whether the characteristics are so wide in their scope that they become meaningless as a tool to identify/describe potential wps. Many of the characteristics overlap or are repetitive, e.g. a participatory process has to involve effective communication, consensus building and participatory process are closely linked; sustainability contains elements of long term benefit.
In this example wp, there were considerable differences between the design phase and the implementation phase. Political reality, especially in a small island/small population context, may inevitably create preferences for large developers which may then negate the acceptance and potential benefit of a wp. *****************************************************************************************
UNE APPROCHE PROSPECTIVE DE L'EROSION COTIERE / ILES CARAÏBES ORIENTALES
DESCRIPTION : Depuis l'essor du tourisme aux Caraïbes, dans les années 60, les nouvelles implantations, notamment celles qui sont destinées aux touristes, ont été érigées aussi près que possible de la zone active de la plage (la laisse de haute mer), les touristes désirant être aussi près que possible de l'eau. Il en est résulté une aggravation de l'érosion de la plage, la construction d'imposantes structures de défense contre les eaux - digues, jetées, brise-lames au large - tous très coûteux et dont bon nombre ont manqué leur objectif de protéger et de sauver les plages. Depuis 1996 les bureaux d'urbanisme d'Anguilla, d'Antigua et Barbuda, de Nevis et Sainte Lucie se sont attachés à définir des normes de retrait "sécuritaire" des constructions pour les lotissements de bord de mer, en partant d'une méthodologie concertée. A Anguilla on les applique de manière volontaire depuis 1996, c'est-à-dire qu'elles sont utilisées par le bureau d'urbanisme sans toutefois bénéficier de la législation en vigueur.
STADE D'AVANCEMENT : Cette pratique éclairée (PE) en est à son premier stade à Anguilla. Du fait de sa nature même, il faudra attendre au moins 10 ans pour en évaluer complètement les effets.
DISCUSSION : La discussion reprend certains points de la liste dressée durant la première phase du FVD.
AVANTAGES A LONG TERME : Il est probable que dans les 10 à 20 ans à venir, le nombre de plages qui subsisteront sera plus élevé qu'il ne l'aurait été si la PE n'avait pas été mise en uvre. Presque tout le monde en profitera sur l'île: les utilisateurs de la plage (résidents et touristes), les propriétaires d'immeubles, les pêcheurs, les personnes qui vivent du tourisme (tels que commerçants, entreprises de sports nautiques). Il est possible qu'à court terme certains promoteurs aient à payer plus cher - pour acquérir des lotissements plus grands en raison des obligations de retrait "de sécurité" - encore que, à long terme cette dépense supplémentaire devrait être compensée par l'inutilité d'ériger des moyens de défenses. INDICATEUR : Comparer les retraits obtenus, le taux de modification de la plage, le nombre de défenses contre la mer construites pendant les décennies précédant et suivant 1996, afin de vérifier la validité de cette PE, encore que l'érosion des plages est un phénomène si complexe que la vérification sera nécessairement entachée de subjectivité.
RENFORCEMENT DES CAPACITES ET DES INSTITUTIONS : Les opérations de conception et de mise en uvre de cette PE familiariseront les fonctionnaires des bureaux d'urbanisme avec l'interaction entre la dynamique côtière et les notions de planification (physique, sociale et économique). Pendant la conception et surtout la mise en uvre, l'information sera transmise aux groupes d'utilisateurs tels que communautés côtières, propriétaires des terrains côtiers et promoteurs.
DURABILITE : Grâce à la PE, les générations à venir disposeront d'un plus grand nombre de plages. La conception de la PE a constitué une activité collective du projet et l'engagement total des organismes gouvernementaux dans cette phase en garantira la qualité, même après la fin officielle du projet . A Anguilla, il est indispensable, dans l'intérêt de la durabilité, que le "recul de sécurité" prenne force de loi.
POSSIBILITE DE TRANSFERT : Cette PE a débuté à Anguilla et la méthodologie en a été ensuite transférée à d'autres îles : Antigua, Barbuda, Nevis et Sainte Lucie, au prix de quelques aménagements, compte tenu des différences de topographie côtière et de coutumes en matière de propriété terrienne. Antigua, Barbuda et Nevis se trouvent aux premiers stades de la mise en oeuvre, et les nouvelles normes de construction en retrait sont en voie d'adoption dans les plans d'occupation des sols. Il reste à voir si la PE peut être transférée à d'autres petites îles en dehors des Caraïbes.
ACCEPTATION GENERALE : La PE profite effectivement à une majorité des groupes concernés: utilisateurs des plages (résidents et touristes) propriétaires terriens, promoteurs. Ces derniers s'opposent parfois à la PE car les avantages n'en sont sensibles qu'à long terme. A Anguilla il a fallu apporter des modifications particulières à la méthodologie pour faire droit à des propriétaires de très petites parcelles côtières qui risquaient de perdre toute leur valeur constructible. Il faudra attendre pour savoir si, à long terme, cette modification aura annulé l'utilité de la PE pour ces sites.
IMPLICATION DE TOUS : A Anguilla, la phase de conception du "retrait de sécurité" n'a pas réuni tous les groupes concernés. A Antigua et Barbuda on s'est efforcé de remédier à cela en organisant des consultations publiques. Quant à la mise en oeuvre, à Anguilla elle implique tous les groupes : propriétaires, communautés côtières, promoteurs, associations touristiques etc. Il est apparu absolument indispensable d'assurer la cohérence et la transparence de la mise en oeuvre. Il faut que la même règle s'applique à tous, or il se produit souvent ici des conflits d'intérêts avec la sphère politique qui, dans bon nombre de petites îles, donne la préséance à de gros entrepreneurs qui détiennent un fort potentiel de création d'emplois.
UNE COMMUNICATION REELLE ET EFFICACE : A Anguilla cela n'a pas été le cas dans la phase de conception, mais on s'y est mis progressivement au cours de la phase de mise en uvre. Pourtant, même à Antigua et Barbuda, où nous nous sommes efforcés de développer la communication dans la période de conception, nous n'avons probablement pas touché plus de 5 % de la population concernée. INDICATEUR : Quel pourcentage de la population concernée a été intéressé au processus de communication.
RESPECT DE LA CULTURE : Les îliens accordent une très grande importance à la propriété terrienne, peut-être en raison de sa rareté. L'idée de faire des plans et de soumettre les propriétaires à des contraintes est souvent mal vécue. Cette PE entre donc en conflit avec les pratiques traditionnelles. La cohérence dans la mise en uvre est donc, là aussi, très importante.
QUESTIONS DE SENSIBILITE MASCULIN/FEMININ ET AUTRES : Ici les conflits de sensibilité opposent les résidents locaux et les promoteurs étrangers à l'île. Ces derniers bénéficient souvent de passe-droits qui vont jusqu'à l'exonération de la contrainte de construction en retrait, en raison de leur puissance et de leur capacité de créer des emplois.
DOCUMENTATION : La méthodologie utilisée pour concevoir la construction en retrait a été suffisamment décrite. Quant à la phase de mise en oeuvre, il est trop tôt pour que soient publiés des documents à ce sujet.
EVALUATION : Il est trop tôt pour juger si cette PE est efficace. Une première évaluation pourrait être effectuée à Anguilla en 1999-2000.
REFLEXIONS D'ORDRE GENERAL : En confrontant la PE avec la liste des critères, il est apparu qu'ils sont si généraux que le cas présent répondait, dans une certaine mesure, à presque tous les points. Ils comportaient aussi une part non négligeable de subjectivité. Il pourrait être utile d'employer une simple échelle de 1 à 3 pour mesurer le degré de satisfaction, encore que cela ne résoudrait pas le problème de la subjectivité. On se pose la question de savoir si les critères n'ont pas un champ si large qu'ils en perdent leur utilité pour identifier ou décrire les PE potentielles.
Souvent les critères se recoupent ou se répètent : par exemple, une adhésion de tous implique nécessairement la communication ; la recherche du consensus et l'adhésion de tous sont étroitement liés, la durabilité englobe les avantages à long terme.
Le cas décrit ici a été marqué par les différences considérables entre les stades de la conception et de la mise en uvre.
La conjoncture politique, surtout dans un contexte de petites îles et/ou de populations restreintes, peut induire inévitablement des passe-droits pour les gros promoteurs, ce qui réduit à néant l'acceptation et les bienfaits éventuels d'une PE. *******************************************************************************************
PLANIFICACIÓN DE VANGUARDIA CONTRA LA EROSIÓN COSTANERA / ISLAS DEL CARIBE ORIENTAL
DESCRIPCIÓN: Desde el comienzo del desarrollo turístico en las islas del Caribe en los años 1960, nuevas urbanizaciones, particularmente aquellas relacionadas con el turismo, han sido emplazadas lo más cerca posible de la zona activa de la playa (la marca de marea alta), pensando que el turista prefiere estar lo más cerca posible del agua. Esta práctica ha llevado a un incremento de la erosión de la playa, la construcción de estructuras de defensa - paredones, malecones, rompeolas - todos los cuales se construyen en base a una considerable inversión, y que en muchos casos no han logrado cumplir sus cometidos, es decir conservar y valorizar la playas. Desde 1996, las agencias de planeamiento físico en Anguila, Antigua y Barbuda, Nevis y Santa. Lucía han tratado de definir criterios de retirada de construcción "salva" para el desarrollo urbano detrás de las playas en base a una metodología común. En Anguila, estos emplazamientos retirados (apartados) "salvos" han sido informalmente puestos en práctica desde 1996 (es decir que han sido implementadas por la agencia de planeamiento, pero sin el beneficio de medidas legislativas).
SITUACIÓN: Esta práctica sensata (PS) está en su fase preliminar de aplicación en Anguila. La naturaleza de esta práctica sensata (PS) es tal que su evaluación podría hacerse solo después de un período de diez años.
DISCUSIÓN: Esta discusión se concentra en algunas de las características de la PS enumeradas durante la fase inicial del grupo de discusión electrónica.
BENEFICIO A LARGO PLAZO: A través de un período mínimo de entre 10-20 años, es muy probable que más playas existirán todavía en el futuro, gracias a que el PS ha sido implementado a tiempo. Esta medida beneficiará a todos los habitantes de la isla: i.e. los usuarios de las playas (residentes y turistas), propietarios de la zona costera, pescadores, ocupaciones dependientes del turismo (por ejemplo, vendedores, concesionarios operadores de deportes acuáticos. Es cierto que, a corto plazo, algunos promotores de desarrollo urbano pagarán más - para comprar terrenos adicionales para acomodar las construcciones retiradas (apartadas) a salvo- pero este costo se amortizará a la larga desde que se reducirá la necesidad de medidas de contención del mar. INDICADOR: La comparación de las construcciones retiradas (apartadas) autorizadas, la tasa de cambios en las playas y el número de estructuras de contención construidas en el período de diez años antes y después de 1996 podrían suministrar alguna verificación a esta PS. Sin embargo, la erosión de las playas es un fenómeno de tal complejidad, que inevitablemente se arriesga de introducir elementos de subjetividad.
FORMACIÓN Y FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL: Durante las fases del diseño y de implementación de esta PS, los funcionarios de las agencias de planeamiento físico del gobierno se pondrán al corriente sobre las interacciones entre la dinámica de las playas y los conceptos de planificación (de carácter físico, social y económico). Durante la fase del diseño y mas especialmente en la fase de implementación, la información puede ser entonces transferida a grupos de usuarios tales como las comunidades costeras, los propietarios de la zona costera y los promotores inmobiliarios.
SOSTENIBILIDAD: Esta PS asegurará que más playas serán todavía accesibles a futuras generaciones. El diseño de la PS fue una actividad realizada en el marco de un proyecto. La plena participación de organismos gubernamentales asegurará la aplicación de la PS más allá del plazo asignado al proyecto. En Anguila se necesita el marco jurídico-legal legislativo para asegurar la sostenibilidad de los emplazamientos retirados o apartados "salvos".
TRANSFERIBILIDAD: Esta PS fue comenzada en Anguila y la metodología ha sido transferida a otras islas - Antigua y Barbuda, Nevis y Santa Lucía - con las modificaciones necesarias para tomar en cuenta diferencias en topografía costera, régimen de la propiedad de la tierra, etc. Antigua y Barbuda y Nevis están en la fase preliminar de la implementación- las nuevas medidas de emplazamiento retirado o apartado están siendo incorporadas en sus planes del uso del territorio. Queda todavía por probar la posibilidad de transferencia de esta PS a otras islas pequeñas en otros mares u océanos fuera del Caribe.
HACIA UN CONSENSO: Esta PS beneficia a la mayoría de los grupos de interés: los usuarios de las playas (residentes y turistas), los propietarios de tierras costeras, los promotores inmobiliarios. Algunos promotores podrían oponerse a la PS, desde que los beneficios son a largo plazo. En Anguila, se tuvieron que introducir modificaciones en la metodología para acomodar a los propietarios de parcelas de pequeña superficie a fin de asegurar que dichas parcelas fueran susceptibles de desarrollarse. Queda por ver a largo plazo si dichas modificaciones niegan los beneficios de la PS en estos sitios.
PROCESO PARTICIPATIVO: El diseño de las medidas de retirada "salvas" en Anguila no involucró a todos los grupos de interés. En Antigua y Barbuda se trató de remediar esto por medio de consultaciones públicas. La implementación de la PS en Anguila está involucrando a todos los grupos de interés - propietarios, comunidades costeras, promotores, asociaciones de turismo, etc.- Un aspecto que se ha hecho evidente, es la necesidad de consistencia y transparencia en la implementación. Debería haber una regla válida para todos, y es aquí que se producen conflictos con los poderes políticos, quienes en muchas de estas islas pequeñas dan preferencia a grandes empresarios inmobiliarios con un importante potencial de creación de empleos.
PROCESO DE COMUNICACIÓN EFECTIVO Y EFICIENTE: Este aspecto, que fuera tratado inadecuadamente durante la fase de diseño en Anguila, está siendo asumido gradualmente durante la fase de implementación. Sin embargo, mismo en Antigua y Barbuda, donde se trató de establecer una comunicación efectiva durante la fase de diseño, apenas se habrá logrado alcanzar a menos de 5% de la población afectada. INDICADOR: El porcentaje de la población involucrado en el proceso de comunicación.
CULTURALMENTE RESPETUOSO: Los isleños dan un alto valor a la tierra, en parte por su escasez. El concepto de planeamiento y la imposición de restricciones sobre los propietarios de tierras es a menudo profundamente resentido. Es así que esta PS posa un desafío a las prácticas tradicionales. Es aquí que es de gran importancia aplicar consistencia en la implementación.
CUESTIONES DE GÉNERO Y DE SENSIBILIDAD: En este caso el problema está relacionado con conflictos entre residentes y promotores del exterior. Estos últimos a menudo son objeto de atenciones preferenciales que podrían incluir una salvedad en las regulaciones de emplazamientos retirados (apartados) debido a su poder o a su potencial de generar empleos.
DOCUMENTACIÓN: La metodología para el diseño de emplazamientos retirados (apartados) ha sido plenamente documentada. Es demasiado temprano para documentar la fase de implementación.
EVALUACIÓN: Es muy prematuro querer evaluar si esta PS es eficaz. Una evaluación preliminar podría llevarse a cabo en Anguila en 1999-2000.
DISCUSIÓN GENERAL: Cuando se comparó esta PS a la lista de características de PS, uno de los puntos salientes que emergieron de esta comparación fue que las características eran tan generales, que en cierta manera esta PS cumplía de alguna manera los criterios deseados. Se comprobó también un considerable grado de subjetividad. Se haría necesario entonces utilizar una simple escala de 1 a 3 para evaluar el grado de cumplimiento de los criterios, aunque esto no resolvería el problema de subjetividad. Se presenta entonces la cuestión que si las características se presentan de manera tan amplia, pierden entonces su sentido como útiles para identificar PS potenciales.
Muchas de las características se superponen o se vuelven repetitivas y reiterativas; por ejemplo, un proceso de participación requiere una comunicación efectiva, el orientarse al consenso y el proceso participativo, todos los cuales están interconexos. La sostenibilidad contiene también los elementos de beneficios a largo plazo.
En este ejemplo de PS, había una considerable diferencia entre la fase de diseño y la fase de aplicación.
La realidad política, especialmente en un contexto poblacional de pequeñas islas, podría inevitablemente establecer preferencias por la intervención de grandes empresas promotoras quienes pueden llegar a oponerse y a negar la práctica sensata y sus beneficios a largo plazo.
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