Wise Coastal Practices for Sustainable Human Development Forum

Preparation of a master plan for coastal zone management / Menabe - Madagascar (+français)

Posted By: Yves Henocque
Date: Thursday, 16 March 2000, at 11:02 a.m.

(Le texte français se trouve en dessous du texte anglais)

Key words: community development, decentralisation, planning committees.

DESCRIPTION: A previous example wise practice ("A regional approach to integrated coastal management / West Indian Ocean Islands" by Yves Henocque) described how the Indian Ocean Commissions (IOC) Regional Environmental Programme, supported by the European Union (REP-IOC/EU), has contributed, among other activities, to the launch of ICZM pilot projects in each of the IOC countries. Among these, is the Sustainable Coastal Zone Development Pilot Project for Menabe on the west side of Madagascar. This project began in June 1997 as an initiative between the Menabe Regional Development Committee (Menabe RDC) and the REP-IOC/EU National Co-ordination (Madagascar). The goal of the Menabe RDC is to plan coastal zone development through the self-promotion of village communities. The Menabe RDC is a structure that represents a unique experience for Madagascar, and its successes have encouraged other regions to do the same.

The Menabe RDC originated from the combination of 3 favourable factors:

- a highly active core of people, organised into a Local Development Committee (LDC) in the town of Morondava, the largest town of Menabe, who will eventually become organised into a Regional Development Committee;

- the recognition and support of the process from a number of other communes in the region;

- incentives from the World Bank through its Structural Adjustment Programme. In this case, it seems the World Bank "sensed" the potential of the LDC to expand to the regional level and thence become a key institutional link to decentralisation. This raises a point previously discussed by Maria Rosario Partidario, namely the World Bank's intention to conduct environmental assessments of their structural adjustment programmes. ("Environmental impact assessment and capacity building", a response to "Cost benefit analysis of major infrastructural developments / Papua New Guinea").

STATUS: A process of concerted village community actions, initiated in June 1997 under the leadership of the Menabe RDC, with the assistance of international experts and the REP-IOC/EU, resulted, in December 1999, in the submission to stakeholders of the first draft of the validated Master Plan for Sustainable Coastal Management in Menabe. The Plan designates 2 priority planning and pilot zones: Morondava town (26,000 inhabitants) and the Andranopasy village community (2,000 inhabitants).

DISCUSSION: This discussion essentially focuses on the process of preparing the Master Plan (in progress) for Menabe.

LONG-TERM BENEFIT: The elaboration by consultation of a Coastal Zone Master Plan for the whole Menabe region (300 km of coastline) provides an opportunity for discussing the future development of the coastal zone, the strategy of self-promotion of village communities, and the major avenues for solving priority problems. This reflection allows for the adoption of a systemic approach in both space and time (spatial zoning), so that a gradual implementation of the plan can take place.

CAPACITY BUILDING AND INSTITUTIONAL STRENGTHENING: The implementation of this reflection period through surveys, workshops for the submission of project outlines and implementation of micro-activities in villages, triggered a rallying of local communities and especially their leaders, who are gradually adhering to the RDC philosophy and approach. This participation has allowed the Menabe RDC to develop local Community Development Committees in areas where the means of communication are rudimentary. Despite the fact that the RDC has no legal status (the law of decentralisation recognises communes and provinces, but does not mention regions), the local authorities have been supporting the process. An example of this recognition and support can be seen in the fact that the Menabe RDC has recently been in charge of implementing the "Programme on Aid to the Decentralised Management of Institutions", a programme in the framework of an agreement drawn-up between the Ministry of Land and Urban Planning and the World Bank.

SUSTAINABILITY: The development of the Menabe RDC and its de facto recognition by the State, are the best guarantees for sustainability of the ICZM planning process.

TRANSFERABILITY: major opportunities arise because : - the Menabe RDC is presently one of the three regions chosen by the State of Madagascar and the World Bank for the implementation of a programme for decentralised management. The Menabe RDC is a pilot reference for the other two projects; - the process begun in the Menabe region with the support of the REP-IOC/EU but also with the active involvement of the Environmental Action Programme through its Marine and Coastal Environment component (MCE) which drives its own coastal development pilot areas;

Since the Menabe pilot project operates within the framework of the Indian Ocean Commission Programme, the lessons learned are further transferable to the other countries through this regional network.

CONSENSUS BUILDING: The planning process, initiated through surveys, workshops for project plan submission and validation, and through actual implementation of micro-activities in villages, is beginning to rally local villages or urban communities, such as in Morondava. One of the main unresolved concerns relates to the participation of the private sector, which still remains very limited. In a region where the fishing and shrimp aquaculture industries are booming and the hotel industry is increasingly important, we are still a long way from the private/public partnerships described by Chua Thia Eng in the example wise practice on "Public-private partnerships for marine pollution management / Batangas Bay-Philippines".

PARTICIPATION : as said above, although there is effective participation by all actors in some villages (each interest group being represented by an NGO) and some communes (these NGOs are represented in the Communal Committee for Development), there is so far little or no involvement on the part of the private (non traditional) sector.

COMMUNICATION: communication by sea and by land is made difficult by lack of an adequate transportation network (during the rainy season, roads are usually unfit) while on the other hand there are no telephone lines outside cities. A programme for communications was set up by the CRD Menabe, notably via a local radio. However, without the set up in the short-term of a local (inter-villages) and regional (villages/communes/regions) radio and telephone network, a regional strategy tailored to local conditions will be very difficult to implement.

CULTURALLY RESPECTFUL: The overall objective of the Menabe RDC, is for sustainable coastal zone development through the self-promotion of village communities. Thus the project takes into account traditional and customary activities of the villages. However, this can have a negative impact, in that new industrial activities, interests and growing needs in the region may not be fully taken into account.

SENSITIVITY ISSUES: As noted by Gillian Cambers in her example wise practice on "Planning for coastal erosion / eastern Caribbean islands", and other authors, the development of new industrial activities (fishing, tourism etc.), often lies in the hands of foreign developers. This can lead to conflicting situations with local residents. Although the population density in this coastal area is law, the development of conflicting situations is always possible.

DOCUMENTATION: The documentation is relatively abundant (reports) but unbalanced in the subject areas addressed and environments dealt with. The data should gradually be organised into a Geographical Information System for the Menabe region. The cartographic outputs should include environmental profiles for each geographical unit.

EVALUATION: The monitoring and evaluation system along with its realm of indicators remains to be designed. However, in the short-term, an evaluation of all pilot projects, including the Menabe, will be made within the REP-IOC/EU framework.

GENERAL DISCUSSION: It is clear that political will and the dynamic nature of the Regional Development Committee are determining factors for the implementation of this concerted planning process for integrated management of coastal zones. External experts provide assistance according to the orientation chosen by the RDC; they supply methods and techniques, which are adapted to local conditions. The process is just beginning, but an excellent indicator of the degree of ownership by the local communities and their representatives can be seen in the fact that while the first workshop, on the collected surveys and identification of the main problems (October 1997), was conducted in French, the last workshop on the submission and validation of the draft Master Plan was held for most of the time in Malagasy. The REP-IOC/EU assistance will cease by the end of March 2000. However, further assistance will be provided by the National Marine and Coastal Environment (EMC) programme and by the Programme on Aid to the Decentralised Management of Institutions (PAGDI), signed by the State of Madagascar and the World Bank.

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PRÉPARATION D'UN PLAN DIRECTEUR POUR LA GESTION DES ZONES CÔTIÈRES / MADAGASCAR-MENABE

Mots clés: développement communautaire, décentralisation, comités de planification.

DESCRIPTION: Un précédent exemple de pratique éclairée intitulé ("Une approche régionale de la gestion intégrée des zones côtières / iles occidentales de l'océan indien" par Yves Henocque) a décrit comment le Programme Régional Environnement de la COI, soutenu par l'Union Européenne (PRE-COI/UE), a entre autres actions contribué au lancement d'Opérations Pilotes (OP) de démonstration GIZC dans chacun des pays de la COI. Parmi celles-ci, figure l'OP de développement durable des zones côtières de la région Menabe, située à l'ouest de Madagascar, et initiée en juin 1997 entre le Comité Régional de Développement du Menabe (CRD Menabe) et la Coordination Nationale (Madagascar) du PRE-COI/UE. Objectif du CRD Menabe: planifier le développement des zones côtières par l'auto promotion des communautés villageoises. Le CRD Menabe est une structure qui correspond à une expérience unique à Madagascar, et dont les succès ont entraîné d'autres régions à faire de même.

Le CRD Menabe est né de la conjonction de 3 facteurs favorables :

- un noyau de personnes très actives, regroupées au sein d'un Comité Local de Développement (CLD) de la ville de Morondava (principale ville du Menabe) qui va se transformer en Comité Régional de Développement Menabe par la suite ;

- la reconnaissance et le soutien apportés par un certain nombre d'autres communes de la région au processus engagé ;

- l'incitation de la Banque Mondiale qui, au travers son Programme d'Ajustement Structurel (ici, la Banque Mondiale semble avoir eu du "flair" quant à la capacité potentielle du CLD à s'élargir à l'ensemble de la région et à devenir ainsi un relais institutionnel clé de la décentralisation. Ceci soulève un point qui a été précédemment traité par Maria Rosario Partidario, et en particulier l'intention de la Banque Mondiale de mener des évaluations sur l'impact environnemental de leurs programmes d'ajustement structurel. ("Environmental impact assessment and capacity building", en réponse à "Cost benefit analysis of major infrastructural developments / Papua New Guinea").

STADE D'AVANCEMENT: Démarré en juin 1997, le processus de concertation des communautés villageoises, sous la maîtrise d'oeuvre du CRD Menabe et avec l'assistance du PRE-COI/UE et d'experts internationaux, a abouti en décembre 1999 à la restitution et la validation d'un premier draft d'un Plan Directeur Régional pour le développement durable des zones côtières du Menabe. Le Plan contient deux zones de planification prioritaires et pilotes: la ville de Morondava (26.000 habitants) et la commune villageoise d'Andranopasy (2000 habitants).

DISCUSSION: cette discussion porte essentiellement sur le processus d'élaboration du Plan Directeur (qui est en cours) du Menabe.

AVANTAGES A LONG TERME: L'élaboration concertée d'un Plan Directeur Zones Côtières pour l'ensemble de la région Menabe (300 Km de côtes) permet d'engager une réflexion sur le futur développement de la zone littorale et côtière, sur la stratégie qui le sous-tend (auto promotion des communautés villageoises) et les grandes orientations devant répondre aux problèmes considérés comme prioritaires. Cette réflexion permet également d'adopter une approche systémique dans le temps et dans l'espace (zonation spatiale) pour faire en sorte que la mise en oeuvre progressive de ce plan soit possible, en fonction de l'existant.

RENFORCEMENT DES CAPACITES ET DES INSTITUTIONS: Le lancement de cette réflexion sous la forme d'enquêtes, d'ateliers de restitution et de mise en oeuvre de micro-actions dans les villages, a suscité la mobilisation des communautés locales et particulièrement les responsables des communes qui se sont progressivement ralliés à la philosophie et la démarche du CRD. Cette participation a permis au CRD Menabe de développer des antennes locales (dans une région où les moyens de communication sont rudimentaires) sous la forme de Comités Communaux de Développement (CCD). Pendant tout ce temps, alors que le CRD n'a aucune existence légale (la loi de décentralisation reconnaît les communes et les provinces, mais ne mentionne pas les régions), les autorités locales (Préfecture) soutenaient le processus en cours. Très récemment, le CRD Menabe est devenu maître d'œuvre pilote du Programme d'Aide à la Gestion Décentralisée des Institutions (PAGDI), dans le cadre d'un accord signé entre le Ministère de l'Aménagement du Territoire et de la Ville et la Banque Mondiale.

DURABILITE: le développement du CRD Menabe, sa reconnaissance de fait de la part de l'Etat, sont les meilleurs garants de la durabilité du processus de planification GIZC engagé.

POSSIBILITE DE TRANSFERT: les possibilités sont importantes pour deux raisons : - le CRD Menabe est à présent une des trois régions choisies par l'État malgache et la Banque Mondiale pour la mise en oeuvre de la gestion décentralisée. Son expérience par rapport aux deux autres CRD lui donne le rôle de pilote ; - le processus engagé dans la région Menabe s'est fait avec l'aide du PRE-COI/UE, mais également avec la participation active du Programme d'Action Environnemental et de sa composante Environnement Marin et Côtier (EMC) qui a elle-même d'autres zones pilotes de développement côtier. Parce que le Menabe correspond à une opération pilote menée dans le cadre du Programme de la Commission de l'Océan Indien, ses enseignements sont de plus transférables vers les autres pays à travers ce réseau régional.

ACCEPTATION GENERALE: le processus de planification engagé, au travers des enquêtes, des ateliers de restitution et de validation, des micro-actions effectivement mises en oeuvre dans les villages, commence à mobiliser les communes villageoises ou urbaines comme Morondava. Une des principales questions non résolues: la participation du secteur privé, des entreprises concernées, qui reste encore très faible. Dans une région où l'industrie de la pêche et de l'aquaculture de la crevette a explosé, où l'industrie hôtelière prend de l'importance, on est encore loin du partenariat Public/Privé décrit par Chua Thia Eng pour la baie de Batangas dans son cas de pratique éclairée sur "Public-private partnerships for marine pollution management / Batangas Bay-Philippines".

PARTICIPATION: comme dit plus haut, si la participation de l'ensemble des acteurs est réelle dans certains villages (chaque groupe d'intérêt étant organisé en association) et certaines communes (ces associations étant représentées dans le Comité Communal de Développement), le secteur privé, non traditionnel, participe pour l'instant peu, sinon pas du tout.

COMMUNICATION: elle est rendue difficile car les moyens de communication physique (transports par mer et par terre) sont très rudimentaires (à terre, les pistes sont souvent impraticables en saison des pluies) et la communication téléphonique inexistante en dehors des villes. Un programme de communication a cependant été mis en place par le CRD Menabe, notamment par le biais d'une radio locale. Sans un réseau radio-téléphonique de communication locale (inter villages) et régionale (villages/communes/région) mis en oeuvre à court terme, il sera difficile de mettre en oeuvre une stratégie régionale adaptée aux conditions locales.

RESPECT DE LA CULTURE: l'objectif global du CRD Menabe de développement durable de la zone côtière par l'autopromotion des communautés villageoises, est caractéristique de sa volonté de prise en compte des activités traditionnelles et des pratiques coutumières des villages dans le développement. Cette volonté affirmée peut avoir son revers négatif, à savoir qu'il ait pour conséquence une non prise en compte des nouvelles activités industrielles, de leurs intérêts et de leurs besoins grandissant dans la région.

QUESTIONS DE SENSIBILITE: comme noté par Gillian Cambers dans son exemple de pratique éclairée sur " une approche prospective de l'érosion côtière / Iles caraïbes orientales" et par d'autres auteurs, le développement des nouvelles activités industrielles (pêche, tourisme...), souvent aux mains de promoteurs étrangers, risque de mener à des situations conflictuelles avec les résidents locaux, même si ceux-ci restent encore potentiels du fait des densités faibles de population dans la bande littorale.

DOCUMENTATION: la documentation est relativement abondante (rapports) mais inégale selon les domaines et les milieux. Les données qu'elle contient devraient pouvoir être progressivement organisées dans le Système d'Information Géographique opérationnel pour la région Menabe. Les produits cartographiques devraient notamment concerner des profils environnementaux par unité géographique de gestion.

EVALUATION: le système de suivi-évaluation et sa batterie d'indicateurs restent à construire. Cependant, dans un futur proche, une évaluation de l'ensemble des opérations pilotes, dont celle du Menabe, sera faite dans le cadre du PRE-COI/UE.

DISCUSSION GÉNÉRALE: Il est clair que la volonté politique et la dynamique du Comité Régional de Développement est déterminante dans la mise en oeuvre de ce processus concerté de planification pour la gestion intégrée des zones côtières. Les experts extérieurs assistent selon les orientations fixées par le CRD ; ils apportent de la méthode, des techniques et les adaptent aux conditions locales. Le processus ne fait que commencer mais on notera un excellent un indicateur du degré d'appropriation par les communautés locales et leurs représentants: alors que lors du premier atelier de restitution des enquêtes et d'identification des principaux problèmes (octobre 1997), tous les débats étaient menés en français, le dernier atelier de restitution et validation du draft de Plan Directeur s'est tenu aux 3/4 en malgache. Le travail d'assistance du PRE-COI/UE va prendre fin avec son échéance de fin mars 2000, mais cette assistance, qui reste nécessaire, sera relayée d'une part par le programme nationale Environnement Marin et Côtier (EMC) et d'autre part, par le Programme d'Aide à la Gestion Décentralisée des Institutions (PAGDI), signé entre l'État malgache et la Banque Mondiale.

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